Camera dei
Deputati
II Commissione (Giustizia) - Mercoledì 16 novembre 2005
ALLEGATO
Schema di decreto legislativo recante la riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali. (Atto n. 540).
PROPOSTA DI PARERE DEL RELATORE APPROVATA DALLA COMMISSIONE
La Commissione Giustizia,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante la riforma organica della
disciplina delle procedure concorsuali di cui al regio decreto 16 marzo 1942,
n. 267 (atto n. 540);
osservato preliminarmente che alcune delle modifiche apportate alla legge
fallimentare dalla legge n. 80 del 2005 di conversione del decreto-legge n. 35
del 2005 hanno determinato delle incongruenze nell'ambito della stessa legge
fallimentare, che, per quanto non possano essere sanate dal decreto legislativo
di riforma del diritto fallimentare, appare comunque opportuno segnalare:
l'articolo 71 della legge fallimentare, nonostante sia sostanzialmente
confluito nel nuovo articolo 70, comma 2, non è stato esplicitamente abrogato;
l'articolo 160 della legge fallimentare, come modificato dal decreto-legge n.
35 del 2005, si limita a prevedere i possibili contenuti del piano di
risanamento, la cui scelta è rimessa al debitore, mentre sono venuti meno i
requisiti di meritevolezza per l'accesso alla procedura; inoltre, ai sensi del
nuovo articolo 160 della legge fallimentare, il presupposto del concordato
preventivo è rappresentato dallo stato di crisi dell'impresa, concetto non
giuridicamente definito, per cui lascia il dubbio che la dichiarazione di
insolvenza possa derivare automaticamente dal provvedimento che risolve o
annulla il concordato;
l'articolo 161 della legge fallimentare stabilisce che la domanda per
l'ammissione alla procedura di concordato debba essere presentata con ricorso
unitamente alla documentazione ed alla relazione di un professionista che ne
attesti la fattibilità;
l'articolo 162 della legge fallimentare continua a prevedere che il giudice
possa disporre l'inammissibilità della domanda di concordato proposta dall'imprenditore
in crisi ove non ricorrano i presupposti di cui al primo comma dell'articolo
160 o se ritenga che la proposta di concordato non risponda alle condizioni
indicate nel secondo comma dello stesso;
ai fini di una concreta applicabilità dell'articolo 162 si rende necessario un
coordinamento con gli articoli 160 e 161;
l'articolo 163 della legge fallimentare dispone, all'ultimo comma, che in
mancanza del deposito della documentazione prescritta, il commissario
giudiziale provvede «a norma dell'articolo 173, quarto comma», per quanto tale
comma non sia previsto dall'articolo 173;
l'articolo 178 della legge fallimentare si riferisce alla maggioranza dei due
terzi, necessaria per l'approvazione del concordato preventivo, nonostante che
questa maggioranza sia differente da quella prevista dall'articolo 177, comma
1, della legge fallimentare nella parte in cui prevede che il concordato
preventivo è approvato con il voto favorevole dei creditori che rappresentano
la maggioranza
dei crediti ammessi al voto, per cui appare necessario garantire un maggior
grado di organicità alla disciplina del concordato preventivo;
il nuovo articolo 180 della legge fallimentare stabilisce che il procedimento
si svolge nelle forme del rito camerale ed il successivo articolo 181 precisa
che la procedura di concordato preventivo si conclude con il decreto di
omologazione, mentre, al contrario, l'articolo 183 della legge fallimentare
continua a prevedere l'impugnazione di un provvedimento che non assume più la
forma della sentenza e secondo le regole dell'appello, per cui questa
disposizione definisce un regime processuale inapplicabile, determinando un
grave difetto di coordinamento tra le citate disposizioni, destinato a generare
difficoltà operative pratiche e giuridiche;
il primo comma dell'articolo 182-bis stabilisce che, per la presentazione
dell'accordo di ristrutturazione dei debiti, il debitore deve depositare la
dichiarazione e la documentazione richiesta per accedere al concordato
preventivo, secondo quanto stabilito dall'articolo 161 della legge
fallimentare, il quale tuttavia non contiene alcun riferimento a questa
«dichiarazione», per cui potrebbe ritenersi che il legislatore in questo caso
intendeva riferirsi alla domanda di ammissione alla procedura di concordato
preventivo da presentare nelle forme del ricorso;
la previsione di cui al secondo comma dell'articolo 186 della legge
fallimentare per cui, «in caso di concordato mediante cessione di beni, questo
non si risolve se nella liquidazione dei beni, si sia ricavata una percentuale
inferiore al 40 per cento» appare incompatibile soprattutto perché l'obbligo di
pagamento del 40 per cento dei creditori chirografari non è più previsto
nell'articolo 160 della legge fallimentare;
la mancata ridefinizione delle disposizioni penalistiche, relative alla
disciplina concorsuale, compromette la bontà complessiva della riforma, in
quanto queste non costituiscono un corpo a parte rispetto alla disciplina
civilistica;
la nuova disciplina del diritto fallimentare rende ancora più necessario
fornire i tribunali di una adeguata dotazione organizzativa mentre il
mantenimento delle attuali circoscrizioni giudiziarie, l'accantonamento delle
prime proposte legislative sulle sezioni specializzate e l'innalzamento dei criteri
delle incompatibilità accentuano l'esigenza di giudici esperti della materia
nel medesimo ufficio, anche quello di dimensioni più ridotte;
per quanto attiene allo schema di decreto legislativo in esame, rilevato che:
a) all'articolo 1, volto a modificare l'articolo 1 della legge
fallimentare, la definizione della nozione di piccolo imprenditore si incentra
su parametri inerenti alle dimensioni economiche dell'impresa, quali il valore
degli investimenti e dei ricavi lordi calcolati sulla media degli ultimi tre
anni, che sollevano perplessità, poiché rischiano di restringere eccessivamente
l'area di applicazione delle procedure concorsuali. Tali parametri suscitano
delle perplessità in relazione alla determinazione del valore e sembrano non
rispecchiare adeguatamente l'effettiva capacità imprenditoriale dell'azienda.
La riduzione dell'ambito applicativo delle procedure concorsuali aumenta
l'impatto sulle procedure esecutive individuali, ove la negoziazione generale
dell'insolvenza è di fatto preclusa e sposta il carico giudiziario da un
ufficio all'altro;
b) all'articolo 5, volto a modificare l'articolo 7 della legge
fallimentare, potrebbe essere opportuno sostituire le parole «giudizio civile»
con le parole «procedimento civile o penale», al fine di dare rilievo anche
alle segnalazioni che potrebbero provenire dal giudice dell'esecuzione o di un
procedimento cautelare o di volontaria giurisdizione o del collegio penale
giudicante;
c) all'articolo 9, volto a modificare l'articolo 10 della legge
fallimentare, appare
non sufficientemente chiara la nuova formulazione nella parte in cui
disciplina l'ipotesi di fallimento di imprenditori che hanno cessato
l'esercizio dell'impresa;
d) all'articolo 13, volto a modificare la disciplina dell'istruttoria
prefallimentare di cui all'articolo 15 della legge fallimentare, non pare
ragionevole determinare un limite massimo al termine intercorrente tra la data
di notificazione del decreto di convocazione e del ricorso e quella
dell'udienza;
e) all'articolo 24 si introducono, rinunciando ad un modello più chiaro
ed unitario, norme organizzative del contenzioso interno, con contraddittori
riferimenti al rito societario, ma nell'ambito di una rimodulazione del
processo endoconcorsuale camerale. In particolare, con riguardo a tutte le
controversie derivanti dal fallimento dovrebbero applicarsi, secondo l'articolo
24 dello schema in esame, le norme sul procedimento camerale previste dagli
articoli 737-742 del codice di procedura civile, producendosi dubbi in relazione
al regime di revocabilità e modificabilità dei provvedimenti di cui
all'articolo 742 del codice di procedura civile;
f) appare opportuno garantire la pubblicità delle udienze relative alle
procedure concorsuali anche in considerazione che la Corte europea dei diritti
dell'uomo, con sentenza del 5 luglio 2005, ha condannato la Repubblica Ceca
proprio in ragione della circostanza che la legge fallimentare di tale Stato
non prevede la pubblicità delle udienze, nonostante che l'articolo 6 della
Convenzione per la salvaguardia per i diritti dell'uomo sancisca espressamente
il principio secondo cui ogni persona ha diritto a che la sua causa sia
esaminata pubblicamente;
g) la previsione che contro i decreti pronunciati dal tribunale in tema
di opposizione allo stato passivo sia proponibile direttamente il ricorso per
Cassazione, pur rispondendo ad intuibili intenti di accelerazione, rischia di
pregiudicare la funzionalità della Corte stessa, proprio mentre con la riforma
in esame si dichiara di volerne rilanciare la funzione;
h) all'articolo 25, volto a modificare l'articolo 28 della legge
fallimentare, lo schema di decreto non esclude che possa essere chiamato a
svolgere la funzione di curatore anche colui nei cui confronti sia intervenuta
una dichiarazione di fallimento, prevedendo come unico limite che questa non
sia intervenuta negli ultimi dieci anni. Questa previsione sembra contrastare
con l'articolo 6, lettera a), n. 3 della legge delega nella parte in cui
annovera tra i requisiti per la nomina a curatore quello delle comprovate
capacità di gestione imprenditoriale, requisito che appare ontologicamente
escluso nel caso dei soggetti che siano stati dichiarati falliti;
i) all'articolo 28, comma 1, lettera b) della legge fallimentare,
come modificato dall'articolo 25 dello schema di decreto, si prevede che le
società tra professionisti possano, essere chiamate a svolgere le funzioni di
curatore fallimentare, sempre che tutti i soci delle stesse abbiano i requisiti
professionali di cui alla lettera a) del medesimo articolo. Si ritiene
sufficiente che tali requisiti siano in possesso di almeno uno dei soci di
predette società;
j) all'articolo 28, volto a modificare l'articolo 32 della legge
fallimentare, è necessario inserire una disposizione che consenta di ridurre
notevolmente, nell'interesse dell'intero ceto creditorio, i costi della
procedura;
k) all'articolo 29, volto a modificare l'articolo 33 della legge
fallimentare, si prevede che il curatore debba presentare al giudice, oltre
alla relazione principale, anche un rapporto riepilogativo semestrale con
l'indicazione di «tutte le informazioni raccolte dopo la prima relazione,
accompagnato dal conto della sua gestione» e che questo debba essere trasmesso
al comitato dei creditori nonché al registro delle imprese unitamente alle
eventuali osservazioni del comitato. Appare opportuno prevedere anche che copia
del rapporto sia depositata nella cancelleria del tribunale assieme alle
eventuali osservazioni scritte;
l) all'articolo 32, relativo al reclamo contro gli atti del curatore e
del comitato
dei creditori, appare più corretto fissare come dies ad quem per proporre i
reclami in caso di omissione non tanto «la diffida a provvedere» quanto
piuttosto «la scadenza del termine indicato nella diffida a provvedere»;
m) l'articolo 33, volto ad introdurre nella legge fallimentare
l'articolo 36-bis, dovrebbe essere soppresso, in quanto la riduzione
della durata delle procedure concorsuali non può essere realizzata con
l'eliminazione della sospensione dei termini processuali nel periodo feriale;
n) l'attribuzione di un potere autorizzatorio in capo al comitato dei
creditori potrebbe in concreto prestarsi a forme di abuso da parte dei
creditori più forti, che potrebbero utilizzare questo potere con intenti strumentali
nei confronti del curatore diligente ovvero con finalità dilatorie e
ostruzionistiche rispetto all'andamento della procedura, per cui l'esigenza di
tutelare la certezza e la stabilità degli atti del curatore rende opportuno
mantenere in capo al giudice delegato il potere di autorizzazione degli atti di
straordinaria amministrazione, previsti dallo stesso articolo 35 della legge
fallimentare, e attribuendo il parere favorevole al comitato dei creditori per
gli atti di valore indeterminato o superiore ad una determinata cifra,
o) l'articolo 37-bis attribuisce al comitato dei creditori il
potere di chiedere al giudice delegato, attraverso una deliberazione adottata
con la maggioranza dei crediti insinuati al passivo, la sostituzione del
curatore, per cui, al fine di evitare abusi da parte di alcuni creditori,
appare opportuno prevedere la maggioranza assoluta per l'esercizio del potere
di cui sopra e, comunque, per l'adozione di atti di straordinaria
amministrazione;
p) all'articolo 56, volto a disciplinare i rapporti pendenti di cui
all'articolo 72 della legge fallimentare, appare necessario, al fine di
tutelare il contraente non fallito, prevedere un termine entro il quale il
contratto non eseguito rimane sospeso a causa della intervenuta dichiarazione
di fallimento;
q) l'articolo 72-quater erroneamente fa riferimento, al quarto
comma, relativamente al fallimento del solo concedente «leasing traslativo»,
ponendo così un grave dubbio interpretativo;
r) con riferimento alle attività attinenti alla posizione dei sigilli ed
alla formazione dell'inventario appare superflua la presenza del notaio in
alternativa a quella del cancelliere, tenuto conto che il curatore è ,
nell'esercizio delle sue funzioni, pubblico ufficiale e che la presenza del
notaio aggraverebbe la massa del passivo di ulteriori oneri;
s) all'articolo 124, comma 3, della legge fallimentare, la scelta di
suddividere i creditori in classi, secondo posizione giuridica ed interessi
economici omogenei, crea problemi applicativi della intera disciplina in quanto
non risulta adeguatamente chiarito se tali classi si riferiscano alle categorie
di creditori sia chirografari che privilegiati ovvero ad una sola di esse;
t) in relazione all'articolo 142 della legge fallimentare, la novità
dell'introduzione nell'ordinamento dell'istituto della esdebitazione, è
fortemente attenuata sia dal suo riferirsi alle sole persone fisiche, che in
prospettiva dovrebbero fallire in numero minore, sia dal mancato
coinvolgimento, all'opposto, delle centinaia di insolvenze dei consumatori che
ormai, gestite nei processi più disparati e dunque senza possibilità giuridica
di coordinamento, reclamano una sede concorsuale al fenomeno economico, diffuso
negli ordinamenti occidentali, del sovraindebitamento familiare e da credito al
consumo;
u) contestualmente alla introduzione dell'istituto della esdebitazione,
è stata disposta l'abrogazione della riabilitazione, con la conseguenza che,
perseguendo la esdebitazione una finalità diversa, essa offre un regime
applicativo solo parzialmente coincidente con quello della riabilitazione e
lascia privi di disciplina una serie di aspetti particolarmente rilevanti. In
particolare, gravi conseguenze possono derivare, poiché l'articolo 241 collega
l'estinzione del reato di bancarotta
semplice alla riabilitazione del fallito, se costui ha tenuto un
comportamento rilevante ai sensi dell'articolo 217 della legge fallimentare non
solo non può accedere alla esdebitazione, ma perde altresì il beneficio, oggi
concesso con la sentenza di riabilitazione, della estinzione del reato;
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti condizioni:
1) la nuova disciplina delle procedure concorsuali sia conforme ai principi
sanciti dall'articolo 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo per quanto riguarda il diritto di ogni persona a che «la sua causa
sia esaminata pubblicamente»;
2) All'articolo 13, comma 1, capoverso articolo 15, terzo comma, siano
soppresse le parole: «né superiore a trenta»;
3) All'articolo 25, comma 1, capoverso articolo 28, primo comma, lettera b),
siano soppresse le parole: «negli ultimi dieci anni»;
4) All'articolo 35, comma 1, capoverso Articolo 37-bis sia previsto che
la richiesta di sostituzione del curatore avvenga ad iniziativa dei creditori che
rappresentino i due terzi dei crediti insinuati al passivo;
5) All'articolo 58, comma 1, capoverso Articolo 72-quater, quarto comma,
siano soppresse le parole: «, incluso quello a carattere traslativo,»;
6) all'articolo 69, capoverso Articolo 84, primo comma, siano soppresse le
parole: «ovvero avvalendosi dell'assistenza di un notaio» e, conseguentemente
all'articolo 72, capoverso Articolo 87, primo comma, sopprimere le parole: «o
di un notaio»;
e con le seguenti osservazioni:
a) all'articolo 1, capoverso Articolo 1, il Governo valuti l'opportunità
di aggiungere il criterio, concorrente o alternativo, del riferimento al volume
di affari nonché di ridurre gli importi ivi previsti;
b) all'articolo 5, capoverso Articolo 7, comma 1, n. 2), il Governo valuti
l'opportunità di sostituire le parole «giudizio civile» con le parole
«procedimento civile o penale»;
c) il Governo valuti l'opportunità di prevedere l'applicazione di un
rito organico come quello societario o comunque di attribuire valore
endoprocessuale ai provvedimenti di cui all'articolo 742 al fine di far venir
meno la loro revocabilità;
d) all'articolo 9, capoverso Articolo 10, il Governo valuti
l'opportunità di coordinare la disposizione con il decreto del Presidente della
Repubblica 23 luglio 2004, n. 247, in materia di cancellazione d'ufficio delle
società dal registro delle imprese;
e) All'articolo 9, capoverso articolo 10, primo comma, il Governo valuti
l'opportunità di sostituire le parole «alla medesima o entro l'anno successivo»
con le seguenti «o entro l'anno successivo alla cancellazione»;
f) all'articolo 13, capoverso Articolo 15, ultimo comma, al fine di
ridurre il numero delle ipotesi per le quali potrebbe non essere congrua
l'applicazione delle procedure concorsuali, il Governo valuti l'opportunità di
elevare la somma di 25.000 euro, relativa all'ammontare dei debiti scaduti e
non pagati, prevista come limite oltre il quale non si fa luogo alla
dichiarazione di fallimento;
g) all'articolo 25, capoverso Articolo 28, il Governo valuti
l'opportunità di escludere che possa essere nominato curatore fallimentare chi
abbia prestato comunque la sua attività professionale a favore del fallito o in
qualsiasi modo si sia ingerito nelle imprese del medesimo nel corso di due anni
anteriori alla dichiarazione di fallimento o chi abbia fatto parte degli organi
di amministrazione di controllo nei cinque anni precedenti al fallimento;
h) all'articolo 25, capoverso articolo 28, primo comma, lettera b),
il Governo valuti l'opportunità di prevedere che almeno uno, anziché la
totalità, dei soci degli studi professionali associati o delle società tra
professionisti abbia i requisiti professionali di cui alla lettera a)
del medesimo articolo;
i) all'articolo 27, comma 1, capoverso Articolo 31, primo comma, il
Governo valuti l'opportunità di aggiungere dopo la parola «vigilanza» le parole
«e il controllo», in coerenza con quanto stabilito dall'articolo 25 della legge
fallimentare, come modificato dall'articolo 22 dello schema di decreto;
j) all'articolo 28, comma 1, capoverso Articolo 32, secondo comma, dopo
il primo periodo, il Governo valuti l'opportunità di aggiungere le seguenti
parole: «I compensi saranno liquidati in base alle tariffe professionali e, in
assenza di queste, in base alle disposizioni della legge 8 luglio 1980, n.
319»;
k) all'articolo 29, capoverso Articolo 33, quinto comma, il Governo
valuti l'opportunità di prevedere che il curatore depositi copia del rapporto
riepilogativo semestrale nella cancelleria del tribunale assieme alle eventuali
osservazioni scritte;
l) all'articolo 30, capoverso Articolo 34, ultimo comma, il Governo
valuti l'opportunità di aggiungere le seguenti parole: «in doppio originale, di
cui uno inserito nel fascicolo della procedura e l'altro è consegnato dal
cancelliere al curatore per l'effettuazione dei relativi prelievi»;
m) All'articolo 32, capoverso articolo 36, il Governo valuti
l'opportunità di sostituire le parole: «dalla diffida a provvedere» con le
parole: «dalla scadenza del termine indicato nella diffida a provvedere»;
n) il Governo valuti l'opportunità di sopprimere l'articolo 33, volto ad
introdurre nella legge fallimentare l'articolo 36-bis in materia di
sospensione feriale dei termini processuali;
o) all'articolo 39, capoverso Articolo 41, il Governo valuti
l'opportunità di sopprimere l'ultimo comma.
p) All'articolo 56, capoverso articolo 72, primo comma, il Governo
valuti l'opportunità di prevedere un termine di durata del periodo di
sospensione dell'esecuzione del contratto;
q) all'articolo 113, capoverso Articolo 124, il Governo valuti
l'opportunità di prevedere criteri oggettivi in base ai quali suddividere i
creditori in classi;
r) All'articolo 127, capoverso Articolo 142, il Governo valuti
l'opportunità, pur tenendo conto della specificità della legge delega, di
chiarire la nozione di «debiti residui» nel senso di significare che almeno i
creditori privilegiati ed una data percentuale di creditori chirografari siano
stati soddisfatti.